2015年年初伊始,出租车改革开始进入快车道。作为出租车行业改革的主管部委,交通运输部显得异常忙碌。

　　这一点,交通运输部党组成员兼运输服务司司长刘小明深有体会。10个月时间里,他所在的部门先后去了二十几个不同类型城市开展系统调研,并且还召开了四十余次不同范围的座谈会和专题会议。

　　不久前,刘小明和同事参加了北京大学组织的网约车“征求意见稿”政策研讨会,却被冠以“夜潜”“不速之客”等字眼。虽公众有调侃之意,但也能看到政府听取意见的诚意。

　　10月10日,交通运输部的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》)两份征求意见稿甫一发布,就引发公众高度关注和热议。

　　也正因如此,这段时间以来刘小明和他的同事们一直忙于回应各界对出租车以及网约车改革的疑问。在近日接受《中国新闻周刊》专访时,刘小明如此解 释意见稿的初衷:“这次深化改革就是要统筹治理交通拥堵‘城市病’和出租汽车服务,形成合力的出行结构,统筹出租汽车新、老业态,营造良好的出行环境,根 本目的是方便群众。”

　　刘小明近一步表示,“交通运输部鼓励和引领网络预约出租汽车规范发展,使其合法规范。两个文件的征求意见稿是在广泛听取多方意见、综合平衡各方 利益后的一个阶段性文件,公开征求意见就是要进一步汇集全社会智慧,本着对法律的信守和对民意的尊重,寻求改革最大公约数,让群众在深化改革中有获得 感。”

　　构建新老业态共存的多样化服务体系,对新老业态实行分类管理

　　中国新闻周刊:为什么要深化出租汽车行业改革?交通运输部通过调研发现出租汽车行业存在哪些主要问题?

　　刘小明:在新型城镇化和绿色发展的大背景下,城市交通和出行服务问题将越来越被关注,出租汽车作为城市客运交通的组成部分,必须重新定位、提升服务,深化改革的目的主要是三个方面:

　　一是营造良好出行环境的需要。治理交通拥堵“城市病”,必须有效地管理具有明显外部性的小汽车(也包括出租汽车)等个性化交通出行过多地占用有限的道路资源,各大城市必须优先发展公共交通,形成合理的交通出行结构。而对出租汽车只能作为公共交通的补充,适度发展。

　　二是推动传统出租汽车转型发展、提升服务的需要。客观地说,上世纪90年代,中国出租车快速发展,在缓解出行难方面发挥了积极的作用,但新世纪 (59.80,3.92,7.02%)以来,行业发展停滞,劳资矛盾、供需矛盾等突出,行业积弊日深,迫切需要改革出租汽车管理体制机制,改进和提升 服务水平。

　　三是鼓励创新、规范“专车”新业态的需要。虽然新业态进入,对传统出租汽车带来了巨大冲击,但也给乘客带来新的体验,给市场带来活力,但一些非理性的经营行为的约束、乘客安全保护、市场公平竞争的要求,对其在鼓励创新的同时,必须趋利避害,必须规范发展。

　　为了制定较为科学、可行的改革方案,我们调研了各类城市的交通发展与客运体系建设、出租汽车发展中经营管理体制机制、经营权管理、数量与价格管 理、劳资关系、服务评价等情况,也调研了各类新业态平台运行、服务及管理的情况,新业态驾驶员、乘客反映等,同时也对国外出租汽车(包括“专车”)的发展 和管理情况进行了跟踪研究。

　　坦白地讲,近十多年来,一些地方出于各种现实需要,渐进式改革未能有效推进,出租车行业发展趋于停滞,“打车难”被市民广为诟病,特别是去年互联网“专车”快速进入出租汽车行业以来,新旧矛盾交织、利益关系碰撞,甚至触发了一系列行业和社会问题。

　　这些问题概括起来主要是:发展定位不清、供需长期失衡,经营权管理失控、劳资矛盾突出,行业发展动力不足、服务水平难以提升,新旧业态碰撞、行业稳定面临挑战。

　　这次深化改革,就是坚持问题导向和需求导向,以群众利益为核心,用改革创新的方法,统筹兼顾各方利益,中央政府和地方政府有机互动,循序渐进推进改革。

　　中国新闻周刊:此次出租汽车行业改革的总体思路是什么?该如何把握改革、发展和稳定之间的关系?

　　刘小明:改革的总体思路是“增量带动存量改革,细分市场提升运输服务”。具体是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务 院令2004年第412号)的法律框架下,构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化出租汽车服务体系,对新老业态实行错位服务、分类管 理,逐步融合发展。

　　一是在优先发展公共交通,科学定位出租汽车在城市交通中地位的基础上,改革传统出租汽车行业体制机制的弊端,解决政府与企业、企业与驾驶员、运力供给与需求之间的突出矛盾和问题。积极推动互联网技术的应用,通过“出租汽车 互联网”,实现传统出租汽车转型升级。

　　二是规范新型网络预约出租汽车发展。对网络预约出租汽车的经营者、车辆和驾驶员依法实施许可管理,市场运力规模调整主要通过设置不同的车辆准入 条件实现,充分发挥信息化手段对驾驶员服务质量的提升,通过“互联网 出租汽车”,为乘客提供差异化服务,与传统巡游出租汽车错位经营。

　　三是充分考虑行业复杂情况,兼顾各方利益诉求。对新老两种业态,既要肯定多样化、差异性,因势利导、分类指导;又要推动融合发展,避免对立和冲 撞,构建起既相互独立、又相互补充,相得益彰和谐稳定的新型市场体系。避免操之过急的“休克式”改革,切实维护行业稳定健康发展,满足人民群众安全、便捷 出行需求。

　　以营利为目的的“专车”“快车”,要纳入出租汽车进行规范;不以营利为目的的合乘、顺风车,要鼓励并规范行为

　　中国新闻周刊:你刚才说鼓励并规范新型网络预约出租汽车发展,具体的管理思路是什么?

　　刘小明:首先要界定一下网约车这个概念,目前市场上有“专车”“快车”“顺风车”等互联网出行服务产品,从业务本质上看,可分为两类,一类是以 营利为目的的“专车”“快车”,这是经营性的行为,要纳入出租汽车进行规范;一类是不以营利为目的的私人小客车顺路拼车的共享模式(合乘、顺风车),这是 要鼓励的,但必须规范其行为不能变相营运,成为“黑车”。

　　与传统出租汽车相比,“专车”发展确实存在一些优势,有值得鼓励的地方。包括:一是丰富了运输服务类型,乘客通过平台可自主选择用车服务和车辆 类型,网上支付结算,改善了用户体验;二是乘客和驾驶员的供需信息通过“专车”平台更加有效对接,消除了巡游出租汽车供需双方的信息不对称;三是通过信息 化手段和订单全过程记录,实现了对驾驶员服务的有效评价,提升了对驾驶员的精细化管理水平。这些对传统出租汽车改进服务模式和提升服务质量也有很好的借鉴 作用。

　　但同时,也确实存在一些亟待规范的问题。包括:一是主体责任不清。“专车”平台大量接入非营运私家车,通过“四方协议”模式规避责任,乘客合法 权益缺乏有效保障。司机背景审查不严格,缺乏必要的安全服务培训。大量私家车接入平台从事运营,车辆安全性能检验不足,存在运输安全隐患。

　　二是存在不公平竞争。“专车”作为新生事物,尚无相关法律法规规定,从而在数量调控、价格制定、车辆安全、报废管理、保险制度、税费缴纳等方面 与传统出租汽车存在政策差异,形成不公平竞争,对传统出租汽车行业造成冲击。而且,还通过给乘客奖励和优惠、向驾驶员发放补贴等手段,抢占市场份额,直接 正面冲击市场,打着市场经济旗号,自身却直接破坏公平竞争市场规则,扰乱正常的运输市场秩序。

　　三是信息安全存在风险。平台不仅掌握了大量个人电话、信用卡、车辆、地址等静态资料,还拥有市民出行、城市交通、地理信息等实时动态信息,存在个人隐私、敏感信息和国家安全信息泄露及传播的风险。

　　具体制度设计上,就是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号)的法律框架下,对新老业态实行分类管理,在服务方式、车辆标准、价格机制和服务标准等方面划定界限,错位经营。

　　比如:巡游出租汽车喷涂、安装明显的出租汽车专门标识,可通过“扫马路”方式巡游揽客,也可通过电话、互联网等方式提供服务。网络预约出租汽车 不能“扫马路”,只能通过预约方式提供服务。网络预约出租汽车车辆档次应体现高品质、差异化服务要求。巡游出租汽车实行政府定价或政府指导价,网络预约出 租汽车可实行政府指导价或市场调节价等等。总体上,就是要通过构建新老业态共存的多样化服务体系,实现公平竞争、融合发展。

　　中国新闻周刊:经营权一直是传统出租汽车矛盾的焦点所在,那么在此次改革中,在经营权管理上有哪些改革突破?

　　刘小明:确实,经营权管理是传统出租汽车矛盾的焦点和难点,近年来各地发生的出租汽车群体性事件,90%以上与经营权相关。主要问题包括:部分 城市历史上实行有偿使用、无经营期限或未明确期限,加之未建立有效的退出机制,多年未新增运力,经营权成为社会投资方式,私下炒买炒卖、违规转让严重,加 重了经营者负担,也给行业管理和市场运力调控带来了不利影响。经营权和车辆产权归属不明,经营者和驾驶员之间责权利不清,利益矛盾突出。

　　要实现新老业态错位经营、融合发展,必须解决好经营权的相关历史遗留问题。对此,此次改革按照“指明方向、统分结合”的思路,明确提出:一是逐 步实行经营权期限制和无偿使用。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用,已经实行有偿使用的,要逐步取消有偿使用费,避免与民争利,减轻行业负担。现有未明 确具体期限的,要充分协商论证后合理确定期限。

　　二是规范经营权使用管理。建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度,在经营权有效期内需要变更经营主体的,要依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续,不得炒买炒卖和擅自转让。

　　三是充分考虑各地的差异性,给城市人民政府留有足够的操作和政策空间,由各地制定过渡方案,在考虑市场公平等各方面因素基础上,综合运用经济、 法律、行政手段,采取政府回购、经济补偿等各项措施,经充分论证、广泛听取各方意见后稳妥实施,逐步实现规范经营权管理的“软着陆”。