[V讯网 行业新闻]4月2日召开的国务院常务会议决定，深化铁路投融资体制改革，设立铁路发展基金，吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000亿-3000亿元。

　　接近中国铁路总公司的消息人士透露，这一基金可能采取改革铁路建设基金的形式设立，财政部公布的中央级政府性基金总量或不会增加。

　　铁路发展基金只不过是中国庞大的政府性基金“家族”的最新成员。

　　3月24日的中国长江三峡集团（下称“三峡集团”）人事地震，使得三峡建设基金的征收和使用再次走到前台。

　　这也同时暴露出包括土地出让金在内的中国约500项政府性基金这一庞大非税收入（占全国财政收入四成）的部分弊端，如自发性延长征收期限和提高征收比重，征收渠道和使用不够透明， 设立、终止和延期等程序不够规范等。

　　去年4月1日，财政部公布了2012年度全国政府性基金目录。不过，今年4月1日，财政部并未公布2013年的目录。

　　根据《政府性基金管理暂行办法》规定，上一年的全国政府性基金项目目录要在本年3月31日之前完成，并向社会公布。

　　目前，政府性基金按征收对象是否特定可划为两类。

　　不特定者如三峡工程建设基金（国家重大水利工程建设基金），已累计征收近2500亿元。特定者如铁路建设基金，已累计征收近10000亿元。

　　渗透到个人的生活

　　如果你买了一张100元的电影票，那么“恭喜”你，因为你为中国的一项政府性基金贡献了5块钱。

　　这项基金的名称是国家电影事业发展专项资金。

　　根据《国家电影事业发展专项资金管理办法》，观众在城市电影院每买一张电影票，电影院就要向广电部门上交电影票收入的5%作为电影发展专项资金，用以发展国产电影等专门事业。

　　3月24日，中央集中更换三峡集团一、二把手的罕见举措，使得隐藏在电价里的三峡工程建设基金再次曝光。

　　作为中外仅见的为一具体工程而设立的政府性基金—三峡工程建设基金（下称“三峡基金”）再度卷入舆论漩涡，并连带暴露出政府性基金这一庞大非税财政收入的种种弊端。

　　财政部数据显示，2013年全国政府性基金收入52239亿元，占全国公共财政收入（129143亿元）的40.45%，是中国第一大税种增值税收入（28803亿元）的1.81倍，并直逼经济第二大省江苏2013年的GDP产值（54058亿元）。

　　事实上，如果从1964年至今一直在征收的城市公用事业附加算起，政府性基金在中国的历史已超过半个世纪。

　　半个世纪里公众的争议甚至质疑也如影随形。

　　这种质疑和诟病，现阶段又集中体现在高房价的“推手”—土地出让金上。

　　2013年，全国国有土地使用权出让也就是土地出让金收入41250亿元，比上年增加12732亿元，增长44.6%，占地方政府性基金收入（本级，48007亿元）的85.92%。

　　政府性基金到底是什么？

　　据《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）规定，政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

　　简单来说，政府性基金就是为某一工程或事业，向相关单位和个人征收，并用于该项工程或事业的钱。

　　政府性基金属于政府非税收入。

　　按征收对象是否特定划分，政府性基金可划为两类。一类基本面向所有社会成员征收，以三峡基金为代表。另一类面向特定行业或阶层征收，以铁路建设基金为代表。

　　平均每人每年为三峡工程贡献约12元三峡基金，现已演变为国家重大水利工程建设基金，隐藏在电价中加价征收。

　　除西藏、湖北和贫困地区的农业排灌用电、县及县以下的孤立电网用户外，全国绝大部分电力用户均要为其掏腰包，相当于面向全民征收的一项政府性基金。

　　三峡集团和财政部的官方数据显示，截至2013年底，21年来三峡基金及国家重大水利工程基金共计征收2481.18亿元，与宁夏回族自治区2013年的GDP（2327亿元）相仿，相当于全国人民每人每年为三峡工程贡献约12元。

　　1992年三峡工程启动，国务院决定从1995年开始，全国绝大部分地区用电每度加价3厘钱，与葛洲坝电厂上交利润一并作为三峡建设基金。

　　1992年至2009年17年间，作为国家授权全面负责三峡工程建设的中央企业，三峡基金交由三峡集团用于三峡工程建设投资。

　　2012年4月26日，时任三峡集团总经理陈飞在“国企进清华”讲座上，首度向社会公开了三峡基金征收总数为1378亿元。

　　三峡工程总投资预算为2039亿元。截至2009年6月底，三峡工程实际总投资1849亿元，其中绝大部分来自三峡基金。

　　财政部2009年12月出台《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》规定，自2010年1月1日起，三峡基金停止征收，并利用其停征后的电价空间设立国家重大水利工程建设基金，征收标准平均约7厘/度电，至2019年12月31日止。

　　其中，南水北调和三峡工程直接受益省份筹集的重大水利基金，专项用于南水北调工程建设和三峡工程后续工作。

　　非直接受益省份筹集的，留给所在省份用于当地重大水利工程建设。

　　财政部数据显示，2010-2013年，全国征收的重大水利工程建设基金分别为269.64亿元（加上当年三峡基金59.15亿元）、275.73亿元、296.17亿元、261.64亿元。

　　四年间，国家重大水利工程建设基金共征收1103.18亿元。

　　事实上，三峡工程后续工作这一提法在业内也存在争议。

　　中国工程院院士，曾任能源部副部长、三峡工程开发总公司总经理的陆佑楣就认为，作为一项工程，自2009年完工之日起，三峡就已经完成了国家赋予的使命。三峡库区建设、污染治理、移民产业帮扶等，不能再以三峡工程的名义开展工作。

　　需要指出的一点是，2010年起征收的国家重大水利工程建设基金，已经由财政部统一收支，尽管一部分仍用于三峡工程后续工作，但与三峡集团已没有直接关系。

　　铁路建设基金：

　　征收总额近万亿

　　与三峡基金全民征收不同的是，铁路建设基金主要面向铁路货运货主这一特定对象征收。

　　尽管征收对象远不如三峡基金广泛，但由于中国铁路货运数量巨大，特别是煤炭运量占铁路货运总量的比重超过六成，使得铁路建设基金23年来的征收总额直逼10000亿元大关。

　　据早报记者了解，虽然征收总额已经很大，但国务院决定设立铁路发展基金的最新消息，等于宣示铁路建设基金将继续存在相当长一段时期。

　　接近中国铁路总公司的消息人士透露，即将推出的铁路发展基金，将以中央预算内资金、铁路建设基金和交通运输部划拨铁路的车购税为主体。

　　铁路建设基金将以新的形式，继续充当压在煤炭企业身上的“大石头”。

　　解放初期至20世纪80年代，铁路建设资金基本由国家预算内投资。自1980年开始，铁路因利用外国政府和世界银行贷款进行基本建设，在铁路基建总投资中的国家预算内投资比重大幅下降。

　　1985年国家全面实行投资拨改贷政策（国家预算内拨改贷和银行信贷），铁路建设资金几乎全部实行贷款，其中银行信贷为40%。

　　1986年3月，铁道部开始实行“投入产出，以路建路”经济承包责任制（大包干），除缴纳营业税（含附加税）外，所有积累留作铁路建设基金，国家不再给铁路建设拨款，资金来源由铁道部自行解决。

　　其铁路建设资金来源主要有：从运营利润中提出的铁路建设资金、能交基金、以煤代油资金、银行贷款、利用外资、发行债券、地方集资和企业自筹等。

　　铁路“大包干”结束后，为保证铁路建设有稳定可靠的资金来源，自1991年3月1日起，国家实行征收铁路基金政策，在货运价格的基础上平均每吨公里加征0.2分。

　　后经5次调整，到1998年4月1日，每吨公里建设基金增加到3.3分，增长了15.5倍。总运价每吨公里增长了4.8分，建设基金占货运总价水平（7.45分/吨公里）的44.3%。

　　财政部数据显示，1991年3月至2013年年底，铁路建设基金累计征收额达9858.94亿元，今年（预算数：657.09亿元）其累计总额毫无疑问将突破万亿元大关。

　　因中国煤炭资源分布和产业布局的不平衡，运量大、运距长的煤炭运输特点决定了铁路不可替代的地位。

　　统计数据显示，从2001到2011年，铁路煤炭运量占铁路总货运量的比重由41.4%增长到64%，煤炭已成为铁路货运量比重最大的品种。基于此，煤炭企业也就理所当然地成为铁路建设基金的主要承担者。

　　比如2011年，铁路建设基金达到648亿元，其中煤炭运输铁路建设基金超过250亿元，贡献率接近40%。

　　《政府性基金法》才是解决之道

　　如果只能用一个词来形容政府性基金的话，“模糊不清”肯定当选。

　　不用提政府性基金的详细收支情况，仅仅是全国政府性基金到底有多少项，至今没有一个权威的统计。

　　财政部公布的2012年全国政府性基金目录，仅仅包含30个项目。

　　2011年3月21日《人民日报》的报道称，20世纪90年代，政府性基金快速“扩容”，最多时达上百种，目前共有43项。

　　其中向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等，其他收入来源的基金12项，包括土地出让收入、彩票公益金等。

　　《经济观察报》曾报道，从中央到地方，全国有近500项政府性基金，但只有约43项纳入了政府性基金预算管理。

　　但即使是这40多项的预算管理也是语焉不详，面貌模糊。

　　报道称，简简单单的几页以亿元作为单位的收入和支出预算表，对普通百姓来说无异于天书。其多种弊端中尤以财政依赖大、资金使用不透明和设立程序不规范为要。

　　所有这些问题的产生，其根源只有一个：政府性基金无法可依。

　　比如民航发展基金，其征收依据是财政部门的一个部门规章—《民航发展基金征收使用管理办法》，并没有充分的法律依据。

　　依据《立法法》，政府性基金属于非国有财产的征收，只有全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，或者授权国务院作出决定。

　　而财政部目录中的30项基金，有12项仅依据部门规章即部委的红头文件设立，仅6项基金有明确的法律依据。

　　无法可依，导致中国政府性基金的存废相当随意。

　　对此，北京大学法学院教授刘剑文曾在受访时指出，中国亟待出台一部“政府性基金法”，以立法形式全面规范政府性基金的征收、管理、使用、监督和退出。